Latvijas pilsonības politika

Izšķiršanās par pilsonības politiku tradicionāli ir katras valsts suverēns lēmums. Vienlaikus attieksme pret pilsonību ir tas Latvijas demokrātijas elements, kas kopš neatkarības atjaunošanas ir izpelnījies vislielāko starptautisko ievērību. Jo īpaši tas jāsaka par 20. gadsimta 90. gadiem, kad demokrātiskas pilsonības politikas izveide bija viens no priekšnoteikumiem Latvijas integrācijai Eiropas Savienībā un NATO. Pirmām kārtām tas saistās ar okupācijas laikā Latvijā iebraukušo daudzskaitlīgo bijušo PSRS pilsoņu tiesisko statusu un viņu iespējām iegūt Latvijas pilsonību. T. s. nepilsoņu jautājums laika gaitā gan ir zaudējis savu asumu, tomēr tas joprojām tiek bieži piesaukts kā Latvijas demokrātijas problēma. Tas īpaši skaidri redzams Latvijas attiecībās ar Krievijas Federāciju, kas bieži uzņēmusies formālu un neformālu “aizgādnību” pār Latvijas nepilsoņiem. Vienlaikus šā jautājuma politizācija daudzkārt ir apgrūtinājusi detalizētu un skaidru izpratni par Latvijas pilsonības politikas vēsturiskajām saknēm un attīstību.

VĒSTURISKAIS KONTEKSTS

Otrais pasaules karš un padomju okupācija būtiski mainīja gan Latvijas iedzīvotāju etnisko sastāvu, gan arī ierastās attiecības starp dažādām etniskajām grupām. Pirms padomju okupācijas, 1935. gadā, 77 procenti valsts iedzīvotāju bija latvieši, taču 1989. gadā šī proporcija bija samazinājusies līdz 52 procentiem. Šīs izmaiņas lielākoties notika uz masveida imigrācijas rēķina (galvenokārt no Krievijas PFSR, Ukrainas PSR un Baltkrievijas PSR), kas savu augstāko līmeni sasniedza 1960. un 1970. gados. Tā, piemēram, krievu īpatsvars Latvijas iedzīvotāju vidū pieauga no 8,8 līdz 34 procentiem, baltkrievu – no 1,4 līdz 4,5 procentiem u. tml. Būtiski, ka daudziem PSRS imigrantiem nebija vēsturiskas saiknes nedz ar Latvijas starpkaru perioda valstiskumu, nedz ar latviešu valodu un kultūru.

Ņemot vērā mainīto etnodemogrāfisko situāciju, diskusijas par Latvijas pilsonību aizsākās vēl pirms neatkarības atjaunošanas. Daudzi Latvijas Tautas frontes (LTF) vadībā iestājās par pragmatiski liberālu pieeju pilsonības politikai – kaut gan jautājums, vai LTF tiešām tika solījusi pilsonību visiem Latvijas PSR iedzīvotājiem, joprojām ir strīdīgs. Pretēju pozīciju pārstāvēja Pilsoņu kongress, kurš iestājās par legālistisku pieeju pilsonības politikai, atjaunojot Latvijas pilsonību un ļaujot piedalīties politiskajā procesā tikai tiem, kuriem šādas tiesības bija 1940. gadā saskaņā ar toreizējo Latvijas Republikas likumdošanu – proti, starpkaru Latvijas pilsoņiem un viņu pēcnācējiem. 1990. gada 4. maijā pieņemtajā Deklarācijā, ar kuru LPSR Augstākā Padome atjaunoja Latvijas neatkarību, tika uzsvērts valsts tiesiskās nepārtrauktības princips. Saskaņā ar to Latvijas neatkarība netika radīta no jauna, bet gan atjaunota pēc nelikumīgas padomju okupācijas un aneksijas, kas gan izdzēsa Latvijas neatkarību de facto, taču ne de iure.

CEĻĀ UZ PILSONĪBAS LIKUMU

Kad 1991. gada augustā Latvija ieguva arī faktisku neatkarību, tā savā pilsonības politikā vadījās no nepārtrauktības doktrīnas. 1991. gada 15. oktobrī LR Augstākā Padome pieņēma lēmumu atjaunot pilsonību starpkaru Latvijas Republikas pilsoņiem un viņu tiešajiem pēcnācējiem. Pārējiem (aptuveni 740 tūkstošiem cilvēku) nācās gaidīt vairākus gadus, jo galīgos lēmumus par naturalizāciju varēja pieņemt tikai esošo pilsoņu leģitīmi ievēlēta Saeima, kas stājās amatā 1993. gada jūnijā, savukārt pilsonības jautājumiem pievērsās tikai 1994. gadā. Tomēr laiks no 1992. līdz 1995. gadam bija iezīmīgs ar kādu citu procesu – proti, ar iedzīvotāju reģistrāciju, ko veica Pilsonības un imigrācijas departaments (PID). Šo procesu sarežģīja virkne apstākļu. Vispirms, daudzas Krievijas militārpersonas, gaidot starpvalstu vienošanos par Krievijas armijas izvešanu, centās legalizēt savu statusu Latvijā ar fiktīvām laulībām, viltotiem dokumentiem u. tml. Otrkārt, aizbildinoties ar pretendentu iespējamo saikni ar Krievijas armiju, PID interpretēja likumu ārkārtīgi stingri, tādējādi izraisot starptautisku rezonansi un ilgas tiesvedības Eiropas Cilvēktiesību tiesā. 1995. gada martā Latvijā bija reģistrēti 2 516 517 iedzīvotāju, no kuriem 1 776 286 (apm. 70%) bija pilsoņi. Savukārt no kopskaitā 740 231 nepilsoņa 476 790 (64%) bija krievi, 88 151 (12%) – baltkrievi, 65 183 (9%) – ukraiņi. Lai gan salīdzinājumā ar Igauniju arī Latvijas pilsoņu vidū jau 1995. gadā bija ievērojams daudzums krievu (289 106 jeb gandrīz 21%), nepilsoņu vidū bija vērojama skaidra krievvalodīgo dominante. Tas arī deva pamatu bieži Latvijai izteiktajam pārmetumam par etnisko diskrimināciju pilsonības politikā.

1994. gada jūlijā Saeima pieņēma Pilsonības likumu, kas regulēja naturalizācijas nosacījumus. Šis likums deva priekšroku pilsonības iegūšanā noteiktām iedzīvotāju kategorijām (latviešiem, pilsoņu laulātajiem, cilvēkiem, kuri beiguši skolas ar latviešu mācību valodu). Vienlaikus tas liedza iegūt pilsonību bijušajām PSRS vai Krievijas militārpersonām, VDK štata darbiniekiem, kā arī personām, kuras vērsušās pret Latvijas neatkarību. Sākotnējā likuma redakcija iekļāva kvotu jeb t. s. “naturalizācijas logu” principu. Saskaņā ar to noteiktos laika posmos par Latvijas pilsoņiem varēja kļūt tikai noteiktos gados dzimuši nepilsoņi, ļaujot jaunākajiem nepilsoņiem naturalizēties agrāk par vecākajiem. Aptuveni šajā pašā laikā tika pieņemts arī likums “Par to bijušās PSRS pilsoņu statusu, kuriem nav Latvijas vai kādas citas valsts pilsonības”, kurā tika tiesiski reglamentēts Latvijas nepilsoņa statuss. Saskaņā ar to nepilsoņi Latvijā bauda visas civilās un sociālās, bet ne politiskās tiesības. Viņiem tiek izsniegts starptautiski atzīts ceļošanas dokuments. Vienlaikus viņi nebauda nedz aktīvās, nedz pasīvās vēlēšanu tiesības, kā arī nevar strādāt virknē profesiju – lielākoties publiskajā sektorā (piem., civildienestā), taču arī dažās privātā sektora profesijās (piem., advokatūrā un citos ar tiesu varu saistītos amatos).

LATVIJAS PILSONĪBAS POLITIKAS STARPTAUTISKAIS KONTEKSTS

Svarīgi norādīt, ka Latvijas pilsonības politika 1990. gados tika veidota ciešā sadarbībā ar starptautiskajām organizācijām. Nozīmīgākās no tām bija EDSO un Eiropas Padome, kas veicināja pilsonības režīma liberalizāciju. Fakts, ka attiecīgajā laika posmā Latvijai bija ļoti svarīgi atgriezties Rietumu pasaules apritē, kalpoja kā spēcīga motivācija dialogam ar starptautiskajām organizācijām. Visspilgtākais piemērs šeit bija 1998. gadā veiktie Pilsonības likuma grozījumi, kas atcēla “naturalizācijas logus” un ļāva pēc Latvijas neatkarības atjaunošanas dzimušajiem bērniem iegūt pilsonību reģistrējoties. Šos grozījumus, ko politiskās pretestības dēļ bija iespējams pieņemt tikai tautas nobalsošanā, lielā mērā ietekmēja starptautisko organizāciju rekomendācijas un fakts, ka Latvija, par spīti cerētajam, 1997. gadā nesaņēma uzaicinājumu sākt pievienošanās sarunas Eiropas Savienībai.

Kopš šā laika Latvijas pilsonības politika nav piedzīvojusi būtiskas izmaiņas. Zināmas korekcijas tiesiskajā regulējumā ieviesa Pilsonības likuma grozījumi 2013. gadā, kas liberalizēja naturalizācijas noteikumus nepilsoņu bērniem, paplašināja valdības kompetences pilsonības piešķiršanā, kā arī atviegloja dubultpilsonības iegūšanas nosacījumus ar noteiktām valstīm – ES, Eiropas Brīvās tirdzniecības asociācijas un NATO dalībvalstīm, kā arī ar Austrāliju, Brazīliju un Jaunzēlandi. 2009. gadā par naturalizāciju atbildīgā institūcija, Naturalizācijas pārvalde, tika pievienota Pilsonības un migrācijas lietu pārvaldei.

Lai gan pilsonības jautājums laika gaitā ir zaudējis savu politisko asumu, to joprojām ir grūti uzskatīt par atrisinātu. Visvājākā vieta joprojām ir samērā lēnie naturalizācijas tempi. Vairāk nekā divdesmit gadu kopš naturalizācijas sākuma 1995. gadā Latvijā joprojām ir aptuveni 280 000 nepilsoņu, kuri veido apmēram 14% no visiem valsts iedzīvotājiem. Pēc diviem izteiktiem aktīvas naturalizācijas viļņiem pēc “naturalizācijas logu” atcelšanas 1999.– 2000. gadā un pēc Latvijas iestāšanās ES 2004.–2006. gadā, kad naturalizācijas iesniegumu skaits ik gadu sasniedza 15–20 tūkstošus, pašlaik tas ir sarucis līdz apmēram vienam tūkstotim gadā. Iemesli, kuru dēļ nepilsoņi nepieņem Latvijas pilsonību, ir dažādi. Proporcionāli vislielākā daļa (22%) 2014. gada aptaujā norādīja, ka nespēj nokārtot eksāmenus – pirmām kārtām latviešu valodas zināšanu pārbaudi. Ievērojama daļa to nedara praktisku apsvērumu dēļ – 14% nepilsoņu apmierina esošais statuss, savukārt 13% nevēlas atteikties no iespējas ceļot bez vīzas uz NVS valstīm, t. sk. uz Krieviju – šī privilēģija tiktu automātiski zaudēta līdz ar Latvijas pilsonības pieņemšanu. Vienlaikus nevar ignorēt arī to nepilsoņu loku, kuri savu izvēli par nepilsoņu statusu tā vai citādi saista ar politiku: 19% uzskata, ka pilsonība viņiem pienākas automātiski, savukārt 17% gaida kādas izmaiņas un atvieglojumus pilsonības politikā. Protams, attieksmi pret Latvijas pilsonību ietekmē ne tikai praktiski apsvērumi, bet arī kopējā attieksme pret Latvijas valsti. Tā savukārt bieži vien veidojas mediju ietekmē, un Latvijas krievvalodīgās sabiedrības daļas gadījumā tas cieši saistās ar Krievijas Federācijas mediju telpas, īpaši TV, attieksmi pret Baltijas valstīm.

SECINĀJUMI

Raugoties uz Latvijas pilsonības politiku kopumā, var izdarīt divējādus secinājumus. Izšķiršanās par valstiskās nepārtrauktības doktrīnu kā pilsonības politikas pamatu nav bijusi tikai tiesiska, bet arī svarīga politiska izšķiršanās. Tas, vai okupācijas laikā iebraukušie cilvēki, kuru saikne ar Latvijas valstiskumu un latvisko kultūrvidi ir bijusi vāja, patiešām būtu morāli pelnījuši pilnas politiskās līdzdalības iespējas uzreiz pēc neatkarības atjaunošanas, ir strīdīgs jautājums. Taču ir iespējams hipotētiski spriest par iespējamajām sekām, ja viņi šādas tiesības būtu ieguvuši. Ir pamats domāt, ka iespēja uz laiku izslēgt minēto cilvēku grupu no politiskās konkurences ir kalpojusi kā stabilizējošs faktors Latvijas jaunajai demokrātijai. Arī virkne politologu attiecībā uz Latviju un Igauniju norādījuši, ka politiskās varas koncentrācija latviešu un igauņu rokās ir kalpojusi kā garantija šo valstu straujai integrācijai Eiropas Savienībā un NATO, kas, ļoti iespējams, būtu bijusi ļoti apgrūtināta pilsonības “nulles varianta” gadījumā. Taču, no otras puses, fakts, ka minētā pilsonības politika savulaik ir bijusi pamatota un vajadzīga, neatbrīvo mūsdienu Latvijas lēmumu pieņēmējus no pienākuma veidot pamatus tolerantām, demokrātiskām un savstarpējā cieņā balstītām attiecībām visu valsts iedzīvotāju starpā neatkarīgi no viņu vēsturiskās izcelsmes un tautības.

IETEICAMĀ LITERATŪRA

• N. Muižnieks, ‘Government Policy and the Russian Minority’, in N. Muižnieks (ed.), Latvian-Russian Relations. Domestic and International Dimensions, Riga, University of Latvia Press, 2006
• J. Rozenvalds, ‘The Soviet Heritage and Integration Policy Development since the Restoration of Independence’, in N. Muižnieks (ed.), How Integrated Is Latvian Society? An Audit of Achievements, Failures, and Challenges, Riga, University of Latvia Press, 2010
• N.M. Gelazis, ‘The Effect of EU Conditionality on Citizenship Policies and the Protection of National Minorities in the Baltic States’, in V. Pettai and J. Zielonka (ed.), The Road to the European Union: Estonia, Latvia, and Lithuania, Manchester University Press, 2003