Выбор политики гражданства традиционно является суверенным решением каждого государства. В то же время отношение к гражданству – это тот элемент демократии в Латвии, который с момента восстановления независимости получил наиболее значительное международное внимание. В особенности следует говорить о 90-ых годах, когда формирование демократической политики гражданства было одним из условий интеграции Латвии в Европейский Союз и в НАТО.
Прежде всего, это связано с правовым статусом многочисленных бывших граждан СССР, приехавших в Латвии в период оккупации, и их возможностями получить гражданство Латвии. Так называемый вопрос неграждан со временем стал не столь острым, тем не менее этот вопрос до сих пор упоминается как проблема демократии в Латвии.
Это особенно проявляется в отношениях с Российской Федерацией, которая зачастую, как формально, так и неформально, принимает на себя роль «защитника» неграждан Латвии. При этом политизация данного вопроса часто затрудняет формирование детального и ясного понимания исторических предпосылок и развития политики гражданства Латвии.
ИСТОРИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ
Вторая мировая война и советская оккупация существенно изменили этнический состав жителей Латвии, а также привычные взаимоотношения между разными этническими группами. Если перед советской оккупацией в 1935 году, 77 процентов жителей страны составляли латыши, то в 1989 году их доля снизилась до 52 процентов.
Данные изменения произошли в основном за счет массовой иммиграции (в основном из РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР), которая достигла наивысшего уровня в 60-70-ые годы. Так, например, удельный вес русских среди жителей Латвии вырос с 8,8 до 34 процентов, белорусов с 1,4 до 4,5 процентов и т.д. Существенно то, что большинство мигрантов из СССР не имели исторических связей ни с латвийской государственностью межвоенного периода, ни с латышским языком и культурой.
Учитывая измененную этнодемографическую ситуацию, дискуссии о гражданстве в Латвии начались еще перед восстановлением независимости. Многие в руководстве Народного фронта Латвии (НФЛ) выступили за прагматично-либеральный подход к политике гражданства – хотя и вопрос о том, действительно ли НФЛ обещал гражданство всем жителям Латвийской СССР, до сих пор является спорным.
Противоположную позицию занял Гражданский конгресс, выступивший за легалистический подход к политике гражданства – восстановить латвийское гражданство и дать возможность участвовать в политическом процессе лишь тем, кто имел такое право до 1940 года согласно законодательству Латвийской Республики того времени, то есть граждане Латвийской Республики межвоенного периода и их потомки.
В декларации, принятой 4 мая 1990 года, которой Верховный Совет ЛССР восстановил независимость Латвии, ударение ставилось на принципе правового континуитета страны. В соответствии с ним независимость Латвии не обреталась заново, а была восстановлена после советской оккупации и аннексии, уничтожившей независимость Латвии de facto, но не de iure.
ПУТЬ К ЗАКОНУ О ГРАЖДАНСТВЕ
Когда в августе 1991 года Латвия обрела также фактическую независимость, в политике гражданства государство руководствовалось доктриной континуитета. 15 октября 1991 года Верховный Совет ЛР принял решение восстановить гражданство гражданам Латвийской Республики межвоенного периода и их прямым потомкам.
Остальным (приблизительно 740 тысячам человек) пришлось ждать несколько лет, поскольку окончательное решение о натурализации мог принять только легитимно избранный гражданами Сейм, принявший полномочия в июне 1993 года, а вопросы гражданства начал рассматривать только в 1994 году.
Тем не менее период с 1992 по 1995 год был примечателен и другим процессом – регистрацией жителей, проведенной Департаментом гражданства и миграции (ДГМ). Этот процесс осложняли некоторые обстоятельства. Во-первых, многие российские военнослужащие в ожидании международного соглашения с Россией о выводе войск пытались легализовать свой статус в Латвии через фиктивные браки, поддельные документы и т.д. Во-вторых, мотивируя свой подход возможной связью претендентов на гражданство с российской армией, ДГМ интерпретировал закон весьма строго, что вызвало международный резонанс и длительные судопроизводства в Европейском суде по правам человека.
В марте 1995 года в Латвии было зарегистрировано 2 516 517 жителя, из которых 1 776 286 (прибл. 70%) были гражданами. Из 740 231 неграждан 476 790 (64%) были русские, 88 151 (12%) – белорусы, 65 183 (9 %) – украинцы. Однако, если сравнивать с Эстонией, в Латвии уже в 1995 году среди граждан была значительная часть русских (289 106 или почти 21%), но среди неграждан явно преобладали русскоязычные. Это послужило основанием часто высказываемым упрекам в адрес Латвии касательно этнической дискриминации в отношении политики гражданства.
В 1994 году Сейм принял закон о гражданстве, который регулировал условия натурализации. Данный закон давал преимущества при получении гражданства определенным категориям жителей (латышам, супругам граждан, жителям, окончившим школу на латышском языке). В то же самое время этот закон не давал возможности получить гражданство бывшим советским или российским военнослужащим, штатным сотрудникам КГБ или лицам, выступавшим против независимости Латвии.
Первоначальная редакция закона включала квоту, т.е. принцип так называемых «окон натурализации». В соответствии с ним, в определенные промежутки времени гражданами Латвии могли стать только родившиеся в определенные годы неграждане, таким образом, более молодым негражданам давалась возможность пройти натурализацию раньше.
Примерно в это же время был принят закон «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или какой-либо другой страны,» который регламентировал правовой статус негражданина Латвии. В соответствии с этим законом, неграждане Латвии имеют все гражданские и социальные, но не политические права. Им выдается международно признанный выездной документ, с которым можно путешествовать. При этом они не получают ни активных, ни пассивных прав голоса на выборах, а также не могут работать в ряде профессий – в основном, в государственном секторе (например, гражданская служба), и в некоторых профессиях частного сектора (например, адвокатура и на других должностях, связанных с судебной властью).
МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТЕКСТ ПОЛИТИКИ ГРАЖДАНСТВА ЛАТВИИ
Важно отметить, что политика гражданства в Латвии в 90-ые годы формировалась при тесном сотрудничестве с международными организациями. Наиболее значительные из них были ОБСЕ и Европейский Совет, которые способствовали либерализации режима гражданства.
Среди наиболее ярких примеров можно отметить принятые в 1998 году поправки к закону о гражданстве, отменившие «окна натурализации» и позволившие детям, родившимся после восстановления независимости Латвии получить гражданство в порядке регистрации.
На эти поправки, которые в силу политического сопротивления возможно было принять только на всенародном референдуме, в значительной степени повлияли рекомендации международных организаций и тот факт, что в 1997 году Латвия, несмотря на все ожидания, не была приглашена начать переговоры о присоединении к Европейскому Союзу.
С того времени политика гражданства в Латвии не претерпела существенных изменений. Некоторые корректировки в правовое регулирование были внесены поправками к закону о гражданстве, принятые в 2013 году, которые упростили условия натурализации детям неграждан, расширили компетенцию правительства в присвоении гражданства, а также облегчили условия получения двойного гражданства с определенными странами – ЕС, членами Ассоциации свободной торговли и НАТО, а также с Австралией, Бразилией и Новой Зеландией. В 2009 году Управление натурализации – учреждение, ответственное за натурализацию, было присоединено к Управлению дел гражданства и миграции.
Хотя вопрос о гражданстве со временем стал политически менее напряженным, считать его разрешенным пока еще трудно. Наиболее слабым местом остаются сравнительно низкие темпы натурализации. Спустя более чем 20 лет после начала процесса натурализации в 1995 году в Латвии до сих пор приблизительно 280 000 неграждан, что составляет почти 14% от населения страны.
После двух ярко заметных волн натурализации – после отмены «окон натурализации» в 1999–2000 годах и после вступления Латвии в ЕС в 2004–2006 годах, когда число заявлений о натурализации достигало 15–20 тысяч в год, сейчас это число уменьшилось до приблизительно тысячи в год.
Причины, по которым неграждане не принимают гражданство Латвии, разные. Пропорционально самая большая часть (22%) во время опроса в 2014 году указала на то, что не могут сдать экзамены – в первую очередь, экзамен по латышскому языку. Значительная часть – 14% этого не делают по практическим соображениям – их устраивает текущий статус; в свою очередь, 13% не желают отказываться от возможности путешествовать без визы в страны СНГ, в том числе в Россию – эта привилегия автоматически теряется с приобретением латвийского гражданства.
Также не следует игнорировать тот круг неграждан, которые свое сохранение статуса неграждан так или иначе связывают с политикой: 19% считает, что гражданство им полагается автоматически, 17% ожидают каких-либо изменений и упрощений в политике гражданства.
Конечно, на отношение к латвийскому гражданству влияют также не только практические соображения, но и отношение в целом к латвийскому государству. Оно, в основном, формируется под влиянием средств массовой информации, и в случае части русскоязычного общества Латвии оно тесно связано с отношением средств массовой информации Российской Федерации, особенно телевидения, к странам Балтии.
ВЫВОДЫ
Рассматривая политику гражданства в Латвии в целом, трудно прийти к однозначному заключению. Выбор доктрины о государственном континуитете как основы для политики гражданства был не только правовым, но и важным политическим выбором.
Действительно ли люди, приехавшие в Латвию в период оккупации, связь которых с Латвийским государством и латвийской культурной средой была довольно слабой, морально заслуживали возможность политического участия сразу после восстановления независимости, вопрос спорный.
Однако можно гипотетически размышлять о возможных последствиях, если бы они получили такие права. Есть основание считать, что возможность на время исключить упомянутую категорию населения из политической конкуренции служила стабилизирующим фактором для становления новой демократии в Латвии.
Также ряд политологов в отношении Латвии и Эстонии указывали, что концентрация политической власти в руках латышей и эстонцев служила гарантией быстрой интеграции этих стран в Европейский Союз и в НАТО, что, очень возможно, было бы затруднено в случае «нулевого варианта» гражданства.
Тем не менее факт того, что такая политика гражданства в свое время была обоснована и целесообразна, не освобождает лиц, принимающих решения в наши дни, от обязанности выстраивать основу для толерантных, демократических и на взаимном уважении основанных отношений между всеми жителями страны, независимо от исторического происхождения и национальности.
N. Muižnieks, ‘Government Policy and the Russian Minority’, in N. Muižnieks (ed.), Latvian-Russian Relations. Domestic and International Dimensions, Riga, University of Latvia Press, 2006
J. Rozenvalds, ‘The Soviet Heritage and Integration Policy Development since the Restoration of Independence’, in N. Muižnieks (ed.), How Integrated Is Latvian Society? An Audit of Achievements, Failures, and Challenges, Riga, University of Latvia Press, 2010
N.M. Gelazis, ‘The Effect of EU Conditionality on Citizenship Policies and the Protection of National Minorities in the Baltic States’, in V. Pettai and J. Zielonka (ed.), The Road to the European Union: Estonia, Latvia, and Lithuania, Manchester University Press, 2003
